随着法治中国建设的全面推进，法治观念已深入人心，经营主体维权意识不断增强，国有企业招标投标活动逐渐成为各方广泛关注的焦点和热点，加之电子招标投标系统的应用及发展，使异议渠道畅通维权成本较低，招标投标活动中的异议已屡见不鲜。为更好地提升国有企业招标采购工作质量和管理水平，在做好异议处理及预防的同时，还需要对招标异议进行定性定责，使招标投标参与各方权责对等，不仅有助于强化从业人员责任意识，提升履职能力，也是贯彻招标有关法律法规、行业规范、国有企业制度的重要举措。
一
有效异议的认定
招标投标异议是指招标投标活动中潜在投标人、投标人和其他利害关系人认为资格预审文件、招标文件、开标、评标结果等招标投标活动中不符合法律、法规和规章规定，向招标单位或招标代理机构提出意见并要求相关主体改正的行为。在实际招标投标活动中，潜在投标人、投标人和其他利害关系人向招标单位各职能部门提出的质疑、举报或投诉的行为都属于异议。
文中有效异议一词在国家法律法规、行业规范中没有对其进行定义，是为了便于招标管理工作而创造的新词组，相对于异议结果无效而提出。现实中招标投标各方对有效异议均有一定的理解，但因视角不同理解存在较大偏差。如关于评标结果的有效异议，有的认为只有改变了中标候选人或中标人的异议才能视为有效异议，即关键部分结果有效；有的认为改变了评标结果的异议都视为有效异议，即全部结果有效，不分关键与否；有的则认为异议成立即为有效异议，即与异议本身有关，与评标结果无关。
关于有效异议的定义，需先从有效一词说起，有效一词最早出自《汉书•元帝纪》，意思是能实现预期目的，有效果。那么首先要清楚在招标投标活动中预期目的是指谁的目的？这点毋庸置疑，当然是异议提起人的预期目的。那么异议提起人的预期目的又是什么？异议提起人的预期目的是有层级的，初级目的是所提出的异议事项是成立的，最终目的是在初级目的成立（即异议事项成立）的基础上影响到异议对象，甚至改变招标结果。当然缺乏事实依据的恶意异议除外，因为恶意异议的提起人预期目的可能是宣泄未中标的不满情绪或者其他不正当的目的，且不以异议成立为基础。
当然，异议成立也是有条件的，不简单以异议事项的真实性为唯一充分必要条件，根据《招标投标法实施条例》第二十二条规定，“潜在投标人或者其他利害关系人对资格预审文件有异议的，应当在提交资格预审申请文件截止时间2日前提出；对招标文件有异议的，应当在投标截止时间10日前提出”。第四十四条规定，“投标人对开标有异议的，应当在开标现场提出”。第五十四条规定，“投标人或者其他利害关系人对依法必须进行招标的项目的评标结果有异议的，应当在中标候选人公示期间提出”。由此可见，异议提起有时效性，要在规定的时限内提出。另外异议提起内容具有一定的范围性，仅限于资格预审文件、招标文件、开标、评标结果，除此之外，无权就其他事项提出异议。
综上所述，无论招标单位（或招标代理机构）是否及时整改，也无论异议处理的结果是否会影响异议对象，只要潜在投标人、投标人或利害关系人提出的异议成立，就可以认定为有效异议。
二
有效异议认定和责任划分的意义
（一）维护公平公正招投标环境的需要
无救济则无权利，异议制度是一项救济权利，该项救济制度使招标投标活动置于所有潜在投标人、投标人和其他利害关系人的监督之下，不但有利于规范招标单位、招标代理机构在招标投标活动中的行为，也有利于维护广大潜在投标人、投标人及其他利害关系人的合法权益。有效异议的认定和责任划分是对《招标投标法实施条例》中的异议救济制度的延伸和创新，提高了招标异议工作的重视程度和可实施性，使异议制度更好地执行和发挥监督作用，从而更好地维护公平、公正的招标投标环境。
（二）健全完善国有企业招标制度体系的需要
国有企业招标采购制度体系的健全完善，对于国有企业规范招标采购行为，降低招标采购成本，提高招标采购质量，提升国有资金使用效益，防止国有资产流失，避免利益输送，强化廉洁从业等具有重要作用。有效异议的认定和责任划分则是以《招标投标法实施条例》相关制度为基础，结合招标投标活动实践探索和经验总结，为国有企业进一步健全完善有关招标异议的相关制度奠定了基础。
（三）贯彻招标相关法规和制度的需要
贯彻招标相关法规和制度是保障招标投标活动依法合规的前提，法规和制度不落实，打折扣或落实不到位，都存在较大的危害和风险，严重影响国有企业法治建设和声誉。对招标投标活动异议进行认定和定责，能够加深对招标从业人员对制度的认识，提升制度执行力和威慑力，增强国有企业制度刚性，能够更好地让制度真正落实。
（四）提高招标工作质效的需要
招标投标活动中有多方参与，明晰参与各方的权利和职责且各尽其职是招标工作高效高质开展的有力保障，尤其是招标单位、评标委员会、招标代理机构之间有工作界面交叉的环节，更需要明确各方工作职责，做到权责对等，应根据各参与方工作范围、岗位职责共同协作，防止因工作面交叉而发生扯皮现象。
（五）组织考核评价的需要
开展考核评价可以帮助招标从业人员更清晰地了解工作内容和标准，强化责任意识，也是国有企业规范招标实施、提升管理、改进工作的手段。招标异议管理作为招标工作考核评价的一项重要内容，科学设置异议考核指标需要对异议发生和处理、参与各方权责等方面进行充分了解，对有效异议认定和责任划分须有清晰的认识，才能保障招标采购工作考核评价全面客观。
三
招标投标活动主要参与方职责
有异议的责任划分前提是招标工作职责清晰，参照国有企业有关制度（本文参照中国石油天然气集团有限公司），结合实际梳理了招标投标活动主要参与方的职责
负责做好招标前期准备工作，落实招标条件。
负责组织开展调研论证，提出采购方式，编制招标方案或可不招标事项报告。
负责提出评标委员会组建方案，明确招标人代表和评标专家数量、专业构成。
负责确定招标项目技术及商务要求，审定招标文件。
按照评标报告提出拟授标建议。
（二）招标代理机构
贯彻执行集团公司招标管理规章制度，制定招标实施细则和工作流程。
协助招标单位做好招标项目前期准备工作。
按照批复的招标方案，编制招标文件，提交招标单位审定。
组织招标、投标、开标、评标并协助定标。
协助招标单位组建评标委员会，在专家库中抽取招标评审专家，开展专家履职评价。
负责招标项目异议处理。
（三）评标委员会
承担招标项目评标工作，提出评审意见，并对评审意见和评审行为负责。
参加有关招标异议问题的审议。
向有关部门反映招标项目评审中的问题，提出意见建议。
（四）投标人
对投标文件的真实性负责。
按评标委员会的要求对投标文件进行澄清或说明。
对违法违规和不公正行为异议（或投诉）时，应当保证异议（或投诉）内容及相应证明材料的真实合法。
（五）招标平台运维机构
负责招标平台软硬件的日常维护，保障平台正常运行。
负责数据库的日常运维，保障信息安全。
提供平台技术培训和技术支持服务，及时排除故障。
四
有效异议的责任划分
有效异议对招标项目实施的影响分为可纠正和不可纠正事项。如招标文件（或资格预审文件）条款异议、评标结果异议是可纠正的；程序异议是不可纠正的；对异议升级后的有效投诉发现的招标项目瑕疵（或问题）可能是不可纠正或拒不纠正的。因此，招标项目参与方责任的追究也应当区分，主要责任的认定应当是对不可纠正性错误。
现将招标投标活动中出现的异议案例进行系统梳理，结合本文第三部分参与方工作范围、岗位职责，提出以下责任划分原则。
（一）因招标文件（或资格预审文件）内容违法违规的，导致招标文件（或资格预审文件）有效异议
招标方案由招标单位提出的，招标文件（或资格预审文件）与招标方案一致，对于招标文件（或资格预审文件）中存在的明显排斥或限制性条款，招标代理机构已向招标单位提出相关意见或进行风险提示，招标单位坚持不予修正的，由招标单位承担相应责任。
招标方案由招标单位提出的，招标文件（或资格预审文件）与招标方案一致，对于招标文件（或资格预审文件）中存在的明显排斥或限制性条款，招标代理机构未提出相关意见的，由招标单位和招标代理机构共同承担相应责任。
招标方案由招标单位提出的，招标文件（或资格预审文件）与招标方案一致，投标控制价不符合市场价格规律，或技术要求复杂存在限制性条款，或技术要求为某一投标人“量身定做”，招标代理机构对违法违规内容确实无法辨识而未提出相关意见的，由招标单位承担相应责任。
招标方案由招标单位提出的，招标文件（或资格预审文件）与招标方案不一致，且变更内容没有经过招标方案的原审批部门（或单位）确认（关于开标时间、开标方式等程序性内容除外），招标文件（或资格预审文件）变更内容存在违法违规内容的，由招标代理机构承担相应责任。
招标单位没有提出招标方案，招标文件（或资格预审文件）经招标单位确认，若招标文件（或资格预审文件）存在违法违规内容的，应由招标单位承担相应责任。
（二）因开标活动违法违规，导致开标活动有效异议
线下开标的，因招标代理机构违法违规操作，致使开标活动违法违规的，由招标代理机构承担相应责任。
线上开标的，因招标代理机构没有严格执行电子招标投标平台操作要求，擅自违法违规操作，致使开标活动违法违规的，由招标代理机构承担相应责任。
因电子招标投标平台故障导致开标活动违法违规的，如因平台故障导致开标失败、开标结果公示错误等，由招标平台运维机构承担相应责任。
（三）因评标活动违法违规，导致评标活动有效异议
因招标代理机构没有严格执行招标单位关于评标委员会组建要求组建评标委员会或泄露评标委员会成员名单，导致评标活动被异议的，由招标代理机构承担相应责任。
因评标委员会成员没有严格按照招标文件和投标文件的规定评审，导致评标结果有效异议，由评标委员会承担相应责任。
因招标代理机构没有向评标委员会提供相应核查通道，评标委员会成员无法核实投标文件有关资料，导致评标结果有效异议的，由招标代理机构承担相应责任。
因评标委员会没有认真履行评审职责，虽然招标代理机构已提供了相应核查通道，但评标委员会成员没有查验核实投标文件有关资料或对核实结果不予认定，导致评标结果有效异议的，由评标委员会承担相应责任。
因部分投标人提供的信息无法在评标现场通过网络等方式查询，评标委员会成员无法核实投标文件有关资料，导致评标结果有效异议的，由相关投标人承担相应责任。
因对评标委员会成员的评标结果汇总计算错误，或评标报告中缺少必要评审表单，导致评标结果有效异议的，由招标代理机构承担相应责任。
（四）其他导致招标投标活动有效异议的
因招标公告发布、招标文件发售、招标文件澄清、评标结果公示等程序性工作违法违规，导致有效异议的，由招标代理机构承担相应责任。
因投标前现场踏勘、召开投标预备会等活动导致有效异议的，按照“谁组织，谁负责；谁实施，谁负责”的原则划分责任。
五
结束语
有效异议的认定和责任划分并非以追责为目的，而是为了提升招标管理和实施水平、增强招标从业人员的工作责任意识，确保招标相关法律法规、行业规范、国有企业制度的全面落实和正确实施，防止和减少工作失职（失误）情况的发生。依照法律法规和制度要求，及时有效地处理异议、及时纠错应当是鼓励的。过度追究责任可能会导致相关岗位人员对于异议纠正的拒绝或阻碍。异议发生因素可能是多元的，如对招标文件（或资格预审文件）的异议，可能是因为信息的不对称、专业水平限制、市场环境变化、倾向性设置等。对于评标结果的异议可能是因为投标人理解偏差、评审错误、招标单位和评审专家查询手段限制、评标委员会评审尺度把握等。在对有效异议进行认定和责任划分时，应当充分考虑到追究责任后带来的招标从业人员在裁量范围内拒绝修正招标文件或评标结果。
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