问题

某代理机构负责的一公开招标项目中，两家供应商的投标文件（电子版）的创建者均为MMM，但投标文件内容上并无雷同之处，审计人员认为，上述两家企业疑似围标、串标。那么，此种现象能否认定为围标或串标呢？

回答

针对这一问题，采访中出现了两种观点。

一种观点认为，按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）（以下简称“87号令”）第三十七条第（一）项的规定，不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制应视为串通投标，但不属于《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）规定的“属于串通”情形。

另有专家认为，证据不足，要视具体情况而定。“两份投标文件的创建者均显示为同一名称，这不一定就代表两家企业串通过。”海南海政招标有限公司陈敏告诉记者，WORD文件属性中的创建者不见得是“名副其实”，有时，某产品或服务的采购“圈子”较小，许多企业常常会对同一文件进行修改，再制作成自己的投标文件，此时，投标文件的创建者往往是不变的。

海南菲迪克招标咨询有限公司彭时明进一步指出，MMM是计算机名，字处理系统默认计算机名为文档创建者，如果两台计算机巧合下都用了MMM的计算机名，创建者显示为“同一人”也就不足为奇了。另外，文件的属性中除了创建者外，还有创建时间，如果创建者和创建时间均相同，则可以说明这两份投标文件有着某种关联，此情形也应被高度怀疑为围标、串标，但还需要其他证据加以佐证。

对此，该问题的提问者作了进一步说明。“两份投标文件的创建时间不同，修改时间为同一天，大约相差3小时。”

听了上述“注解”，彭时明说：“如果两份投标文件创建时间在本项目招标公告发布之前，则两家供应商没有围标、串标之嫌；如果投标文件最后的修改时间临近投标截止时间，其修改时间在同一天，这也在情理之中。”

“总之，以两家供应商投标文件创建者相同为由认定其围标、串标，理由、证据不足。这应当是在发现投标文件内容雷同时认定围标、串标的辅助证据，而不是认定的主因。”一些专家给出了这样的答案。

此外，福建省厦门市财政局条法处处长林日清表示，政府采购电子化近年来发展迅速，许多省市已经全流程进行电子化采购活动。电子采购的发展，给识别处置串标行为提出了新的课题。一些省市的财政部门对于电子招标采购串通行为的判定出台了一些具体文件规定，包括诸如系统客户端所赋予的投标（响应）文件项目内部识别码相同、计算机网卡MAC地址相同、混用数字证书加密或混用电子印章、同一个IP地址上传投标采购文件，类似情形的判定标准也应及时补充到更高层次法规和规章中“视为投标人串通投标”序列中去，为财政部门依法监管提供更直接的法律依据。当前，财政部门可以通过出台招标采购文件范本的方式，指引采购人、采购代理机构把这些视为串通的识别标准纳入到招标采购文件的约定条款中。

延伸阅读

《实施条例》第七十四条规定了供应商“属于恶意串通”的情形，如，供应商直接或者间接从采购人或者采购代理机构处获得其他供应商的相关情况并修改其投标文件或者响应文件；供应商按照采购人或者采购代理机构的授意撤换、修改投标文件或者响应文件；供应商之间协商报价、技术方案等投标文件或者响应文件的实质性内容；属于同一集团、协会、商会等组织成员的供应商按照该组织要求协同参加政府采购活动；供应商之间事先约定由某一特定供应商中标、成交；供应商之间商定部分供应商放弃参加政府采购活动或者放弃中标、成交；供应商与采购人或者采购代理机构之间、供应商相互之间，为谋求特定供应商中标、成交或者排斥其他供应商的其他串通行为。

而87号令第三十七条对于“视为投标人串通投标”的情形做出规定，比如，不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制；不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜；不同投标人的投标文件载明的项目管理成员或者联系人员为同一人；不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异；不同投标人的投标文件相互混装；不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出。上述规定虽然都是关于串标认定的，却有着诸多方面的不同。首先，法律层级和适用的采购方式不同。“属于恶意串通”由行政法规《实施条例》规定，适用于招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价等各种竞争性的政府采购活动，而“视为投标人串通投标” 则由财政部行政规章87号令明确，适用于招标采购方式。

其次，调查取证难度不同。“属于恶意串通”认定必须证实供应商是“主观恶意”，但“主观恶意”往往难以判断。“视为投标人串通投标”则无须证实供应商是否“主观恶意”，只要客观上符合87号令列举的情形，就可以“视为投标人串通投标”。

最后，法律后果不同。“属于恶意串通”，对供应商依照《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第一款的规定追究法律责任，“处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。“视为投标人串通投标”，其直接后果是所涉供应商投标无效，如果有进一步证据，财政部门可启动监督检查程序，以证实是否“属于恶意串通”。