一

招标代理服务费

的政策沿革

  招标代理服务费是指招标代理机构接受委托，提供代理工程、货物、服务招标，编制招标文件、审查投标人资格，组织投标人踏勘现场并答疑，组织开标、评标、定标，以及提供招标前期咨询、协调合同的签订等服务收取的费用。由于实践中招标代理服务费普遍由中标人缴纳，又称“中标服务费”。伴随社会主义市场经济的蓬勃发展，国家对招标代理服务费的政策规定也经历了从政府指导价到市场调价的变化（见图1）。一是收费事宜具有法律依据，《招标投标法实施条例》明确，“招标人应当与被委托的招标代理机构签订书面委托合同，合同约定的收费标准应当符合国家有关规定”。二是收费标准改为市场调节，2015—2016年国家发展改革委陆续发布3份文件：《关于进一步放开建设项目专业服务价格的通知》（发改价格〔2015〕299号）、《关于废止部分服务收费政策文件的通知》（发改价格〔2015〕888号）、《关于废止部分规章和规范性文件的决定》（国家发展改革委令第31号），明确招标代理服务费由实行政府指导价改为实行市场调节价。三是收费方式明确可以由市场约定，2002年《关于整顿招标投标收费的通知》（计价格〔2002〕520号，已废止）和《招标代理服务收费管理暂行办法》（计价格〔2002〕1980号，已废止）曾试图将行业内普遍实行的收费方式从中标人付费转变为委托人付费，明确规定招标代理实行“谁委托谁付费”的原则；但2003年《关于招标代理服务收费有关问题的通知》（发改办价格〔2003〕857号，已废止）将“谁委托谁付费”修改为“招标代理服务费用应由招标人支付，招标人、招标代理机构与投标人另有约定的，从其约定”；《关于进一步放开建设项目专业服务价格的通知》则明确“服务项目、服务内容、服务质量以及服务价格等在相关服务合同中约定”。

二

央企集中招标模式的

特点及面临的难题

  近年来，国务院国资委持续加强中央企业集中招标采购管理，积极推动建设具有世界一流水平的企业采购交易管理体系，2021年中央企业采购总额超过13万亿元，集中采购各项关键核心指标持续向优，集中采购率、公开采购率、上网采购率和电子招标率分别达到88%、90%、80%和80%。目前，集中招标采购已成为各大国有企业尤其是央企普遍采取的方式，其具有以下优点：一是规模效益节约成本，集中招标能最大化程度发挥集团化规模优势，减少招标组织次数，节约采购成本；二是效率提升稳定预期，集中框架招标方式可平均节省至少1个月的招标等待期，提前实施集中招标采购有利于以“订单”方式稳定市场主体预期，稳住国家经济大盘；三是阳光采购统一监管，有利于防止在采购领域滋生腐败，营造公开、公正、公平的市场环境；四是提升供应链管理水平，有利于以集中招标采购为切入点推动传统采购管理向供应链管理升级，为维护供应链安全稳定发挥积极作用。

  国家有关部门也高度关注集中招标的创新发展，在《招标投标法（修订草案公开征求意见稿）》中专门增设了关于集中招标的条款，即“招标人可以依法对一定时期内的重复性采购项目或者不同实施主体的同类采购项目进行集中资格审查或者集中招标，具体实施办法由国务院发展改革部门会同有关部门制定”。

  与传统“一项目一招标”模式相比，集中招标模式具有以下显著差异：一是招标人与项目单位并不相同。传统“一项目一招标”模式下，项目单位就是招标人。集中招标是指集团公司将各下属企业相同的物资、工程及服务类招标需求进行集中，由集团招投标管理部门负责集中统一组织，打捆并划分多个标包，每个标包确定唯一的中标人。集中招标模式下，集团公司承担招标人职责，负责集中各下属各企业的需求、实施集中招标并确定中标人；集团下属各企业承担项目单位职责，负责提出采购需求、与中标人签订合同并完成后续合同履约结算工作。二是集中框架招标预估需求与实际履约存在偏差。集中框架招标是集中招标的一种常见形式，对应“一定时期内的重复性采购项目”，是指对央企集团公司一定时期内的采购需求按照历年采购量进行预测，根据预测量提前通过集中招标方式确定中标人、单价以及份额，央企集团下属各企业分别与中标人签订合同。传统“一项目一招标”模式下，采购需求对应的项目单位、需求数量、交货时间均具体准确；但集中框架招标模式下，采购需求均为预测需求，项目单位、需求数量、交货时间无法做到百分之百准确，在实际履约过程中央企集团下属各企业根据实际项目需求向中标供应商下达订单，并按照合同约定进行结算，实际履约执行数量与框架招标预估数量不可避免地存在偏差。

  随着国有企业尤其是央企集中招标采购的深入推进，集中招标模式主要面临以下两大难题：一是集中招标缺少法规支撑，一些好的实践做法在现行法规中没有法律依据，既包括法规条款缺位的方面（如集中招标、集中资格预审等），也包括现行法规条款不适应新形势及新技术的快速发展、制约效率提升的方面（如电子化招标、集中框架招标等）。二是集中招标收费缺乏统一标准，调研发现各央企基于内控及规范管理的要求，普遍制定了招标文件发售费用以及招标代理服务费的收取规定，但收费标准千差万别，相应收费是否有法理依据、应该由谁支付、应该按什么标准收取等关键问题急需统一明确。

三

集中招标模式下招标代理

服务费面临的问题分析

（一）招标代理服务费由谁支付的问题

  传统“一项目一招标”模式下，招标代理服务费一般由中标人或招标人支付，但不论由谁支付，最终的成本均由招标人即项目单位承担。但集中招标模式下招标人与项目单位并不一致，需要进一步梳理招标人、中标人以及项目单位三方谁来支付招标代理服务费更加合理。

1.招标人支付招标代理服务费——缺乏资金来源

  从最终成本分担的角度来看，招标代理服务费属于项目建设必然发生的费用，应当由项目单位承担相应费用。但集中招标模式下，招标人与项目单位并不一致，项目本身及项目资金属于项目单位，招标人是集中招标的代表人，本身没有资金来源支付招标代理服务费。

2.项目单位支付招标代理服务费——存在较多困难

  一是项目单位直接付费缺乏依据。项目单位不是招标人，也不是招标代理活动的委托方，未与招标代理机构签订协议，不能直接向代理机构付费。如确需项目单位付费，也只能由项目单位先向招标人付费，再由招标人向招标代理机构付费，过程复杂、资金使用效率不高。

  二是按项目直接付费增加交易负担。集中招标往往是将多个单位同时段内同品类需求进行集中，以国家电网重庆市电力公司为例（以下简称示例1），下属项目单位共计40余家，若仅集中完成1类物资1个标包的采购，按项目单位直接付费模式则招标代理机构至少要收取代理服务费40次，若每家项目单位每年平均有N个项目采购该类物资，则按项目分别列支费用需要收取代理服务费至少为40×N次。

  三是集中框架招标无法事先确定费用。对于代理机构而言，中标结果公告发布后招标代理服务的主要工作基本完成，行业内也多在中标结果公告发布后收取招标代理服务费。但集中框架需求均为预测需求，中标价存在两种情况，一种是估算总金额，另一种是下浮比例（按定额计价），在中标结果公告发布时框架招标实际执行的金额、项目均不确定，中标结果公告发布时招标代理服务费无法准确向项目单位分摊收取，即使按照各项目单位的预估金额向项目单位分摊收取招标代理服务费，中标结果公告发布时项目单位并不清楚框架招标结果最终会匹配到哪些项目，导致招标服务费列支项目不准确。

3.中标人支付招标代理服务费——合理共赢的必然选择

  一是具备普遍适用性。由中标人支付代理服务费，则仅需要以中标金额为基数进行计算，向唯一的中标人收取，示例1中招标代理机构仅须向中标人收取一次费用，大大简化支付环节，显著降低招标代理机构和招标人的工作量，是招标代理服务费收付环节市场化资源配置的最佳方式，也是广大央企多年来集中招标实践活动普遍采取的方式。

  二是未增加中标人成本。中标人支付招标代理服务费，仅仅是按照招标文件约定的收费标准，报价时将招标代理服务费计算到投标报价中，不会因为支付招标代理服务费影响投标人的成本或利润。从最终的成本承担方来看，招标代理服务费还是由最终项目单位承担，并包括在工程项目建设成本中。

  三是具有法理依据。集中招标模式下，央企在招标代理委托合同以及招标文件中均载明中标代理服务费的收取标准，明确要求投标人报价时考虑招标代理服务费，中标人需要向招标代理机构缴纳招标代理服务费。投标人在投标文件中对相关内容进行响应，中标后要求中标人向招标代理机构支付“招标代理服务费”，事实上双方是在履行招投标合同的约定，符合《民法典》相关规定。

以上从招标人支付、项目单位支付、中标人支付三个方面论证了集中招标模式下招标代理服务费由谁支付的问题，下面再论证招标代理服务费按什么标准收取的问题。

（二）招标代理服务费按什么标准收取的问题

  2015年《关于进一步放开建设项目专业服务价格的通知》发布后，国家取消了招标代理服务费的政府指导价，实施市场调节价。中国招标投标协会2016年发布《招标采购代理规范》明确提出了招标代理服务收费指导标准，沿用《招标代理服务收费管理暂行办法》精神，按照差额定率累进的标准收取，而部分行业从工程建设角度规定也制定了招标代理服务费的取费标准，例如电力行业的《电网工程建设预算编制与计算规定》（以下简称《预规》）规定了电网工程项目招标费的取费标准，且与《招标采购代理规范》规定标准存在显著差异，需要进一步明确央企集中招标模式的招标代理服务费究竟应该执行什么标准，并为各类审计检查提供指引。

  1.《招标采购代理规范》中服务费对应的工作范围更加全面适用

  《招标采购代理规范》对服务费的收取范围进行了全面涵盖，除了常规服务费（即招标代理工作收费）之外，还约定了增值服务费（如合同签订、合同咨询等专业服务）和额外服务费（招标代理委托合同规定的委托范围/服务内容之外的其他额外服务）。《预规》中规定的招标费是指“自行组织或委托具有资格的机构编制审查技术规范书、最高投标限价、标底、工程量清单等文件，以及委托招标代理机构进行招标所需要的费用”，工作范围仅局限于传统的招标代理工作。随着国务院国资委持续推动央企采购管理向供应链管理升级，各央企招标代理机构除了承担常规招标代理工作外，常常额外提供供应链管理相关增值服务。以国网物资公司为例，该公司作为国家电网公司集中招标采购业务的代理机构，除了提供传统的招标代理服务外，还提供了物资计划管理、供应商关系管理、产品质量监督管理、采购标准管理、招投标交易平台建设运维以及评标基础设施建设运营等全供应链管理相关服务。

可以看出，《招标采购代理规范》规定的招标代理服务费工作范围更加适应各央企集中招标及供应链发展的需要。

  2.《招标采购代理规范》中服务费取费方式符合集中招标实际情况

  《招标采购代理规范》规定，招标代理服务费的计算规则由招标人和招标代理机构协商确定，招标代理机构收取招标代理服务费的多少与其能向招标人提供何种范围、何种深度、何种质量的服务内容直接相关，对于预计中标金额较小或招标代理工作较复杂的招标项目可采取分项费用计算方法，对于其他招标项目一般采用综合费率计算方法，综合费率计算方法和标准推荐参照《招标代理服务收费管理暂行办法》文件以及后续相关规则（即差额定率累进计费）。

  《预规》对招标代理服务费的收费标准如表1所示（表中仅展示了2018版收费标准）。一是推高工程建设成本，《预规》是以单体工程为取费基数，按照工程分类采取定额费率的标准，但集中招标模式一般按照物资类别将多个单体工程中的同类物资（服务）合并招标，集中招标模式下采 用《预规》计算招标代理服务费会按照单体工程简单累加，相比《招标采购代理规范》差额定率累进计费规则，《预规》收费更高，进而会推高工程建设成本。二是取费基数并不科学，《预规》中变电站内工程招标费的取费基数仅包括“建筑工程费+安装工程费”，没有考虑设备材料购置费用，但变电站内设备材料也需要招标，且设备材料种类较多、技术差异大，设备材料招标代理服务的成本并不低于工程招标，但《预规》并未进行考虑。三是不适用于集中招标，《预规》中招标代理服务费是项目单位按单体工程计列并支付，前文已经论证在实行集中规模招标模式下，项目单位支付招标代理服务费不具有操作性；同时《预规》仅适用于单体工程委托同一家招标代理机构，集中招标模式下会根据标的物重要性、技术通用性、需求规模等因素确定采购层级，以某央企三级单位为例，某工程项目重要设备材料纳入央企总部集中招标，设计施工监理纳入二级区域（省级）集团公司集中招标，其余设备及服务由项目单位实施集中招标，涉及三家招标代理机构，按《预规》计费会导致招标代理服务费无法在三家招标代理机构进行分摊。

  可以看出，《招标采购代理规范》规定的取费方式更加适应各央企集中招标模式的需要。

  3.《招标采购代理规范》中服务费收取标准更具有指导性

  《招标采购代理规范》由中国招标投标协会组织编写，归纳与总结了招标代理行业数十年从业经验，是我国招标投标行业第一部行业推荐性标准，标准对招标代理服务费的收取范围也更加完善和与时俱进，行业内普遍认为其针对招标代理服务收费问题的意见有更强的指导性。《预规》按照电网工程不同项目类型、不同电压等级设置了不同的定额费率，且2006版、2013版、2018版的《预规》对费率规定不完全相同、缺乏延续性，在电网工程招标采购代理实践中内未获得普遍认可和应用。

可以看出，《招标采购代理规范》中服务费收取标准对于央企集中招标更具有指导意义。

四

相关建议

   集中招标采购已成为各大央企普遍采取的方式，在节约采购成本、提升效率稳定市场预期、阳光透明规范监管、保障产业链供应链稳定发展等方面发挥了积极作用。为解决集中招标模式下招标代理服务费的问题，提出以下建议。一是有关部门应加强集中招标模式的政策指引。鉴于集中招标模式与传统“一项目一招标”模式存在显著差异，建议国家有关部门加快出台关于集中招标模式的法规政策，以明确清晰的制度标准为市场在资源配置中发挥决定性作用保驾护航，也为各类审计检查提供依据。二是集中招标模式下，由中标人支付招标代理服务费具有合理性。集中招标模式下中标人支付招标代理服务费是各方共赢的最优选择，是招标代理服务费收付环节市场化资源配置的集中体现。考虑到招标代理服务费不论由谁支付最终成本均由项目单位承担，因此，监督和规范的重点应当在于招标代理委托合同及招标文件是否载明了支付主体、取费标准等关键要素。三是《招标采购代理规范》对集中招标模式下招标代理服务费收费标准更具有指导意义。央企集中招标代理机构在常规招标代理业务以外，大多承担了计划管理、供应商关系管理以及支撑供应链建设等个性化的增值服务，招标代理服务取费标准不应局限于单体工程项目，而应尊重市场主体实际情况实行市场调节价，并重点关注收费标准与服务范围及质量是否匹配。